Deze richtsnoeren en aanbevelingen over de uitvoering van Verordening (EU) 2019/788 betreffende het Europees burgerinitiatief (“de verordening”) zijn bestemd voor de bevoegde instanties van de lidstaten (en zijn gedeeltelijk op hun verzoek opgesteld). Ze hebben betrekking op verschillende onderdelen van de procedure voor het burgerinitiatief, met name de overdracht en verificatie van steunbetuigingen. Zij kunnen daardoor ook op vele punten nuttig blijken voor de organisatoren.
Deze richtsnoeren en aanbevelingen verduidelijken of actualiseren grotendeels adviezen die de Commissie eerder heeft verstrekt in non-papers, in schriftelijke correspondentie of tijdens vergaderingen van de deskundigengroep voor het Europees burgerinitiatief. Het is mogelijk dat zij mettertijd moeten worden herzien op basis van de ervaringen van de bevoegde instanties van de lidstaten en de Commissie met de uitvoering ervan.
Uitwisseling van informatie
Registratie:
De Commissie informeert de instanties van de lidstaten per e-mail over aanvaarde en geweigerde verzoeken tot registratie van burgerinitiatieven.
Begin verzamelperiode:
Zodra de organisatoren de Commissie in kennis hebben gesteld van de begindatum van de verzamelperiode, geeft de Commissie deze datum per e-mail door aan de instanties van de lidstaten. De Commissie vermeldt ook de begin- en einddatum van de verzamelperiode in het openbare register.
Verificatie van de steunbetuigingen:
Indien de organisatoren een verzoek tot verificatie van steunbetuigingen op papier indienen zonder gebruik te maken van de bestandenuitwisselingsdienst van de Commissie, moet de instantie van de lidstaat die dat verzoek ontvangt de Commissie daarvan onmiddellijk op de hoogte brengen. De Commissie zal deze informatie vervolgens delen met de instanties van de andere lidstaten. Indien de organisatoren gebruikmaken van de door de Commissie aangeboden bestandenuitwisselingsdienst, is de hieronder in punt 4 beschreven specifieke procedure van toepassing, met inbegrip van de kennisgeving.
Juridische of administratieve procedures:
De lidstaten moeten de Commissie onmiddellijk in kennis stellen van alle in hun land lopende juridische of administratieve procedures van organisatoren met betrekking tot het proces of het resultaat van de verificatie van steunbetuigingen. In dat geval wordt de vernietiging van de gegevens in het centrale online verzamelsysteem uitgesteld.
De communicatie tussen de Commissie en de instanties van de lidstaten verloopt per e-mail via de functionele mailbox van de Commissie: SG-ECI-EXPERT-GROUP@ec.europa.eu.
Steunbetuigingsformulieren
Het staat de organisatoren vrij de formulieren te gebruiken die hun ter beschikking worden gesteld in hun organisatoraccount, dan wel formulieren die zij zelf opstellen op basis van de modellen in de verordening. De instanties van de lidstaten kunnen ook dergelijke formulieren ter beschikking stellen van de organisatoren, maar zij kunnen het gebruik ervan niet verplichten.
In alle gevallen moeten de formulieren voor het verzamelen van steunbetuigingen op papier, die in elk van de officiële EU-talen kunnen worden opgesteld, in overeenstemming zijn met het model in bijlage III bij de verordening. Zij moeten de gegevens bevatten die overeenkomstig bijlage III voor elke lidstaat vereist zijn (deel A of deel B), alsmede de kerngegevens over het initiatief zoals die in het register van het Europees burgerinitiatief zijn vermeld.
De door de organisatoren opgestelde formulieren moeten volledig in overeenstemming zijn met het model in bijlage III, maar mogen wel worden voorzien van een logo of een afbeelding van het initiatief.
Het formulier moet op één blad passen (dit mag dubbelzijdig zijn), omdat dit enige zekerheid biedt dat de ondertekenaars het formulier en de tekst daarop in zijn geheel zien. Voorts moet het de ondertekenaars vóór hun ondertekening duidelijk zijn naar welke lidstaat het formulier zal worden gezonden. Het moet gaan om de lidstaat (in het geval van dubbele nationaliteiten: een van de lidstaten) waarvan zij onderdaan zijn.
Op het formulier moet worden vermeld welke onderdelen van het initiatief zijn geregistreerd (zowel in het geval van een volledige als van een gedeeltelijke registratie). De formulieren die in het organisatoraccount ter beschikking worden gesteld, bevatten deze informatie.
Als een papieren formulier wordt gebruikt, moet dit in overeenstemming zijn met de modellen in bijlage III bij de verordening (zie artikel 9, lid 2, eerste alinea, van de verordening). De instantie van een lidstaat kan geen nieuwe, door de organisatoren ontworpen formulieren “goedkeuren”. In geval van twijfel over de overeenstemming met het model in bijlage III kunnen de instanties van de lidstaten zo nodig contact opnemen met de Commissie om de conformiteit te laten controleren.
De formulieren worden niet gebruikt voor steunbetuigingen die via het centrale online verzamelsysteem worden ondertekend door gebruik van een elektronisch identificatiemiddel (zie artikel 9, lid 2, laatste alinea, van de verordening).
Ondertekenaars
Volgens artikel 2 van de verordening moeten de ondertekenaars burgers van de Unie zijn en ofwel ten minste de kiesgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het Europees Parlement hebben bereikt ofwel ten minste 16 jaar oud zijn, afhankelijk van het besluit van de betrokken lidstaat. Het hebben van kiesrecht of het ingeschreven staan in het kiesregister voor de Europese verkiezingen mag geen vereiste zijn om een burgerinitiatief te steunen. De lidstaten moeten alleen nagaan of de ondertekenaar oud genoeg is. De lidstaten moeten de steunbetuigingen van hun onderdanen verifiëren, ongeacht hun woonplaats.
Wanneer een lidstaat besluit de minimumleeftijd voor het steunen van een burgerinitiatief te verlagen of besluit de minimumleeftijd om te mogen stemmen bij de Europese verkiezingen te verlagen (hetgeen leidt tot een verlaging van de minimumleeftijd om een burgerinitiatief te mogen steunen), moet de lidstaat de Commissie van deze wijziging in kennis stellen, met inbegrip van de datum waarop deze van kracht wordt. Deze kennisgeving dient bij voorkeur drie maanden van tevoren te geschieden om de Commissie en de organisatoren in staat te stellen de wijziging in de desbetreffende formulieren aan te brengen.
Voor informatie over gegevensvereisten, zie: https://citizens-initiative.europa.eu/data-requirements_nl
Overdracht van steunbetuigingen voor verificatie
Algemeen
De organisatoren kunnen bij de instantie van elke lidstaat per initiatief slechts één verzoek om verificatie van steunbetuigingen indienen. Zij mogen dit slechts doen wanneer zij het minimumaantal steunbetuigingen uit hoofde van de verordening hebben verzameld. Het is evenwel niet nodig dat zij in die lidstaat een minimumdrempel hebben bereikt.
De Commissie publiceert de einddatum van de verzamelperiode in het register (12 maanden vanaf de door de organisatoren vastgestelde begindatum van de verzamelperiode). Hoewel de verzamelperiode 12 maanden duurt, kunnen de organisatoren besluiten de verzameling eerder te beëindigen (artikel 8, lid 1). De organisatoren moeten dan binnen drie maanden na die datum hun verificatieverzoeken bij de nationale instanties indienen.
De steunbetuigingen die via het centrale online verzamelsysteem zijn verzameld, worden door de Commissie via het bestandenuitwisselingssysteem (S-CircaBC) ingediend bij de instanties van de lidstaten.
Op papier verzamelde steunbetuigingen moeten afzonderlijk worden ingediend op papier of in een elektronisch formaat (bijvoorbeeld gescand als PDF of JPEG). De organisatoren kunnen ervoor kiezen deze in te dienen via de bestandenuitwisselingsdienst.
De online verzamelde steunbetuigingen moeten in bovengenoemd elektronisch formaat worden ingediend.
De organisatoren zijn niet verplicht om aan elke steunbetuiging een nummer toe te kennen, maar zij kunnen ervoor kiezen dat wel doen.
Gebruik van de bestandenuitwisselingsdienst van de Commissie (via het S-CircaBC-systeem)
Wanneer organisatoren de bestandenuitwisselingsdienst gebruiken, is de termijn van drie maanden voor het indienen van het verificatieverzoek van toepassing. Zodra de organisatoren de indiening hebben aangevraagd, kan het tot vijf werkdagen duren voordat de Commissie de overdracht heeft voltooid. De datum waarop de organisatoren het verzoek om indiening doen, moet worden beschouwd als de datum van het verificatieverzoek
Zodra de Commissie de overdracht heeft voltooid en de bestanden beschikbaar zijn in S-CircaBC, moeten de lidstaten nagaan of de bestanden in een leesbaar formaat zijn en aan de organisatoren en de Commissie bevestigen dat de bestanden in goede orde zijn ontvangen. De ontvangstbevestiging en eventuele latere correspondentie met de organisatoren wordt niet via de bestandenuitwisselingsdienst verstuurd.
Het kan gebeuren dat organisatoren die van S-CircaBC gebruikmaken voor het indienen van hun papieren steunbetuigingen, hun bestanden in de verkeerde lidstatenmap in S-CircaBC indienen. Aangezien de Commissie geen toegang heeft tot de gegevens in deze mappen, kan zij dit niet controleren. Indien de bestanden versleuteld zijn met de openbare sleutel van de lidstaat die de steunbetuigingen eigenlijk had moeten ontvangen, kan de lidstaat die deze bestanden per vergissing ontvangt, deze niet lezen. De instantie van de lidstaat die de bestanden per vergissing heeft ontvangen, heeft alleen toegang tot de bestanden indien ze ook per vergissing zijn versleuteld met de openbare sleutel van de desbetreffende lidstaat. In beide gevallen moet de instantie van de lidstaat de organisatoren en de Commissie zo spoedig mogelijk daarvan in kennis stellen en de bestanden in overleg met de organisatoren verwijderen.
De lidstaten kunnen de praktische instructies over het afhandelen van het verificatieproces met behulp van de bestandenuitwisselingsdienst raadplegen op een beveiligde pagina in S-CircaBC.
De instanties van de lidstaten worden eraan herinnerd dat:
- zij moeten beschikken over een sleutelbeheersysteem voor toegang tot de bestanden in S-CircaBC (inclusief toewijzing van toegangs- en gebruiksbevoegdheden van de sleutels, versiebeheer) om ervoor te zorgen dat alle sleutels beschermd zijn tegen ongeoorloofde toegang;
- zij moeten deelnemen aan de toetsing van de S-CircaBC-procedures die de Commissie tweemaal per jaar organiseert, met inbegrip van de toetsing betreffende de geldigheid van de sleutels (en versies daarvan) die worden gebruikt voor de toegang tot de door de Commissie of de organisatoren geüploade bestanden;
- zij automatisch bericht ontvangen van S-CircaBC zodra de bestanden kunnen worden gedownload. Zij moeten er vervolgens voor zorgen dat zij het verificatieproces binnen de in de verordening voorgeschreven termijn uitvoeren.
Verificatie van de steunbetuigingen
Binnen drie maanden nadat de instanties van de lidstaten de steunbetuigingen ontvangen, verifiëren zij deze aan de hand van passende controles, overeenkomstig de nationale wetten en praktijken (artikel 12, lid 4). Op basis daarvan bepalen en certificeren zij het aantal geldige steunbetuigingen. Het certificaat moet kosteloos worden afgegeven.
De instanties van de lidstaten moeten de steunbetuigingen in alle officiële EU-talen aanvaarden. De inhoud van het op het formulier vermelde initiatief moet evenwel overeenstemmen met de tekst die in de desbetreffende taal in het Europees register van burgerinitiatieven is bekendgemaakt.
De instanties van de lidstaten hoeven de authenticiteit van de op papier verzamelde handtekeningen niet te controleren, maar alleen de samenhang van de verstrekte persoonsgegevens.
Aangezien de controle juridische implicaties heeft, die voor de rechter kunnen worden betwist, is het van belang dat er bepaalde waarborgen zijn, met name wanneer er aselecte steekproeven worden genomen:
- Omvang van de steekproef. De instanties van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat zij een statistisch geldige steekproef nemen, d.w.z. een steekproef die voldoende groot en representatief is en, in voorkomend geval, rekening houdt met verschillende risiconiveaus (bv. een hoger risico bij steunbetuigingen die via een bepaald kanaal zijn verzameld). Zij moeten daarom kiezen voor een foutmarge en een betrouwbaarheidsniveau die garanderen dat de resultaten voldoende nauwkeurig zullen zijn. Zij moeten ook beoordelen of het nodig is de populatie te stratificeren, bijvoorbeeld wat betreft mogelijke verzamelwijzen, alvorens een steekproef te nemen, met name als het vermoeden bestaat dat bepaalde partijen steunbetuigingen minder betrouwbaar zijn.
- Onterechte afwijzingen. Bepaalde kleine vergissingen of wijzigingen mogen de steunbetuigingen niet ongeldig maken wanneer er geen aanwijzingen of vermoedens van fraude zijn (de ondertekenaar heeft bijvoorbeeld een echte vergissing gemaakt[1] of kleine details[2] weggelaten die geen twijfel doen rijzen over de echtheid van de steunbetuiging of die de instanties niet beletten de ondertekenaar te identificeren) of wanneer de ondertekenaar sinds de ondertekening van het initiatief is verhuisd. Het is mogelijk om rekening te houden met dergelijke fouten of wijzigingen door aan te nemen dat een bepaald percentage ongeldig verklaarde steunbetuigingen in feite geldig is. Indien het verificatieproces geautomatiseerd is, kan het nodig zijn de afgewezen steunbetuigingen handmatig dubbel te controleren om dergelijke onterechte afwijzingen op te sporen.
- Voordeel van de twijfel. Bij de extrapolatie van de resultaten van de steekproef naar de gehele populatie moeten de instanties van de lidstaten de organisatoren het voordeel van de twijfel geven, in het bijzonder door de ondergrens van het betrouwbaarheidsniveau te kiezen (d.w.z. de bandbreedte die wordt verkregen door de foutmarge op te tellen bij en af te trekken van het resultaat).
Het valt te verwachten dat tijdens de verificatie een bepaald aantal steunbetuigingen ongeldig zal worden verklaard. Daarom wordt de organisatoren aangeraden aanzienlijk meer steunbetuigingen te verzamelen dan de vereiste één miljoen.
Indien meerdere steunbetuigingen van dezelfde ondertekenaar worden ontdekt, moet één daarvan als geldig worden beschouwd, in plaats van alle steunbetuigingen ongeldig te verklaren.
De verordening schrijft alleen voor dat de lidstaten de samenhang van de door de ondertekenaars verstrekte gegevens controleren en niet de bereidwilligheid van ondertekenaars om een initiatief te steunen. Dit betekent dat het in het algemeen moet volstaan dat een burger op papier of elektronisch een steunbetuigingsformulier invult en deze burger niet een tweede keer moet worden benaderd om bijvoorbeeld een brief of e-mail te beantwoorden. Indien een bevoegde instantie echter gerede twijfel heeft over mogelijke fraude vanwege inconsistentie in de verstrekte gegevens, waardoor steunbetuigingen ongeldig zouden worden verklaard, kan de instantie aanvullende controles uitvoeren, bijvoorbeeld door een e-mail of brief te sturen aan de betrokken personen, om na te gaan of de steunbetuigingen daadwerkelijk door hen zijn ingediend en niet door een onbevoegde derde. Een positief antwoord kan in dat geval de anders ongeldige steunbetuiging “zuiveren”. Een negatief antwoord is voldoende reden om de steunbetuiging ongeldig te verklaren. Indien de ondertekenaar niet reageert, moet de steunbetuiging ongeldig worden verklaard op basis van de oorspronkelijke beoordeling van de inconsistentie van de gegevens.
De lidstaten moeten het model in bijlage VI volgen (certificaat ter bevestiging van het aantal geldige steunbetuigingen). De lidstaten wordt ook aangeraden aanvullende informatie te verstrekken over de gebruikte verificatiemethode en de resultaten. Deze aanvullende informatie (bv. redenen om bepaalde steunbetuigingen niet te valideren en de beschikbare rechtsmiddelen) moet in een afzonderlijk document worden verstrekt. Indien het verificatieproces leidt tot een onevenredig hoog aantal ongeldige steunbetuigingen, worden de instanties van de lidstaten aangemoedigd om in bijlage VI of in een aanvullend document indien mogelijk aan te geven welke problemen of onregelmatigheden zij hebben geconstateerd (bv. meerdere steunbetuigingen van dezelfde ondertekenaar, gebrek aan identiteitsgegevens of andere fouten waardoor de ondertekenaar niet kan worden geïdentificeerd, inconsistentie van de persoonsgegevens die op het formulier zijn ingevuld, onleesbare steunbetuigingen op papier, fraudeproblemen) en, in voorkomend geval, welke extra controles zij hebben uitgevoerd. De lidstaten worden ook aangemoedigd om de Commissie in te lichten over dergelijke problemen, zodat het makkelijker wordt om goede praktijken uit te wisselen en deze richtsnoeren in de toekomst te herzien.
Nationale contactpunten
Elke lidstaat moet één of meer contactpunten instellen om groepen organisatoren informatie en ondersteuning te bieden over het rechtskader en de praktische aspecten van het Europees burgerinitiatief. Dit contactpunt:
- verstrekt informatie en richtsnoeren over certificerings- en verificatieprocedures;
- verstrekt informatie over of verwijst naar instanties die informatie kunnen verstrekken over het toepasselijke nationale recht, onder meer over de oprichting van rechtspersonen;
- verstrekt informatie over of verwijst naar instanties die informatie kunnen verstrekken over gegevensbescherming.
Van de contactpunten wordt ook verwacht dat zij in samenwerking met de Commissie en haar vertegenwoordigingen bijdragen tot meer bekendheid van het Europees burgerinitiatief. De contactpunten wordt verzocht gebruik te maken van het materiaal dat de Commissie in alle officiële EU-talen ter beschikking stelt op de website van het Europees burgerinitiatief (https://citizens-initiative.europa.eu/spread-word/communication-material_nl).
[1] De ondertekenaar heeft bijvoorbeeld een nummer opgegeven dat overeenkomt met een ander identificatiedocument dan het vermelde document (bv. een paspoortnummer in plaats van identiteitskaartnummer).
[2] Bijvoorbeeld het huisnummer of de postcode bij het invullen van het adres.
