Die vorliegenden Leitlinien und Empfehlungen zur Umsetzung der Verordnung (EU) 2019/788 über die Europäische Bürgerinitiative (im Folgenden „Verordnung“) wurden für die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (zum Teil auf deren Nachfrage) erstellt. Sie umfassen verschiedene Schritte des Verfahrens für die Europäische Bürgerinitiative und betreffen insbesondere die Übermittlung und Überprüfung von Unterstützungsbekundungen. Als solche werden sie sich auch für die Organisierenden in vielen Punkten als hilfreich erweisen.
Weitestgehend verdeutlichen oder aktualisieren diese Leitlinien und Empfehlungen die Ratschläge, die die Kommission zuvor entweder in Non-Papers, im Schriftverkehr oder in Sitzungen der Expertengruppe für die Europäische Bürgerinitiative erteilt hat. Eventuell müssen sie im Laufe der Zeit auf Grundlage der Erfahrungen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und der Kommission mit ihrer Umsetzung überarbeitet werden.
Informationsaustausch
Registrierung:
Die Kommission informiert die Behörden in den Mitgliedstaaten per E-Mail über die Anträge auf Registrierung vorgeschlagener Bürgerinitiativen, die sie angenommen oder abgelehnt hat.
Start der Sammlungsfrist:
Sobald die Organisierenden die Kommission über das Startdatum der Sammlungsfrist informiert haben, teilt die Kommission dieses Datum per E-Mail den Behörden der Mitgliedstaaten mit. Desgleichen veröffentlicht die Kommission das Datum des Beginns und des Endes der Sammlungsfrist im öffentlichen Register.
Überprüfung von Unterstützungsbekundungen:
Sollten Organisierende einen Antrag auf Überprüfung von Unterstützungsbekundungen auf Papier nicht über das Datenaustauschsystem der Kommission einreichen, sollte die Behörde, bei der der Antrag eingeht, die Kommission umgehend darüber informieren. Die Kommission teilt diese Information dann mit den Behörden der anderen Mitgliedstaaten. Nutzen die Organisierenden das Datenaustauschsystem der Kommission, wird der Antrag wie unten beschrieben (siehe Abschnitt 4: „Nutzung des Datenaustauschsystems der Kommission“ samt Hinweis zur Benachrichtigung) bearbeitet.
Rechtliche oder verwaltungstechnische Vorgänge:
Die Mitgliedstaaten informieren die Kommission unverzüglich über alle in ihrem Land laufenden rechtlichen oder verwaltungstechnischen Vorgänge der Organisierenden in Bezug auf den Prozess oder das Ergebnis der Überprüfung von Unterstützungsbekundungen, was einen Aufschub der Vernichtung der Daten im zentralen Online-Sammelsystem bedeutet.
Die Kommunikation zwischen der Kommission und den Behörden der Mitgliedstaaten findet per E-Mail über die funktionale Mailbox der Kommission statt: SG-ECI-EXPERT-GROUP@ec.europa.eu.
Formulare für Unterstützungsbekundungen
Den Organisierenden steht es frei, die Formulare zu verwenden, die ihnen in ihrem Konto auf der Website der Kommission zur Verfügung gestellt werden, oder Formulare, die sie selbst nach den Mustern der Verordnung erstellen. Die Behörden der Mitgliedstaaten können Organisierenden diese Formulare ebenfalls bereitstellen. Deren Verwendung darf allerdings nicht verpflichtend sein.
Die für die Sammlung von Unterstützungsbekundungen verwendeten Formulare, die in allen EU-Amtssprachen abgefasst sein können, müssen dem Muster in Anhang III der Verordnung entsprechen, die für den jeweiligen Mitgliedstaat gemäß Anhang III erforderlichen Daten (Teil A oder Teil B) sowie die wichtigsten Informationen über die Initiative, wie sie im Register der Europäischen Bürgerinitiativen veröffentlicht werden, enthalten.
Zwar sollten die Formulare der Organisierenden vollständig dem Muster in Anhang III entsprechen, können aber durch ein Logo oder ein Bild der Initiative ergänzt werden.
Das Formular sollte aus einem einzigen Blatt bestehen (auch doppelseitig bedruckt), sodass die Unterzeichnenden das gesamte Formular und dessen Informationen einsehen können. Außerdem sollte den Unterzeichnenden vor der Unterzeichnung des Formulars klar sein, an welchen Mitgliedstaat es geschickt wird. Dabei muss es sich um den Mitgliedstaat handeln, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen (oder der Mitgliedstaat einer ihrer Staatsangehörigkeiten).
Die Formulare müssen den Umfang der Initiative laut Registrierung widerspiegeln (vollständige oder teilweise Registrierung). Die Formulare, die den Organisierenden in ihrem Konto auf der Website der Kommission zur Verfügung stehen, enthalten die entsprechenden Informationen.
Die von den Organisierenden verwendeten Formulare auf Papier müssen den Mustern in Anhang III der Verordnung (siehe Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung) entsprechen. Die Behörde eines Mitgliedstaats darf keine neuen, von den Organisierenden entworfenen Formulare genehmigen. Bei Zweifeln an der Übereinstimmung mit dem in Anhang III enthaltenen Muster können sich die Behörden der Mitgliedstaaten zwecks Überprüfung erforderlichenfalls an die Kommission wenden.
Die Formulare finden keine Anwendung auf Unterstützungen, die über das zentrale Online-Sammelsystem und mit einem elektronischen Identitätsnachweis (eID) erteilt wurden (siehe Artikel 9 Absatz 2 letzter Unterabsatz der Verordnung).
Unterzeichnende
Gemäß Artikel 2 der Verordnung müssen die Unterzeichnenden, in jedem Fall Unionsbürger*innen, je nach Entscheidung des betreffenden Mitgliedstaats das Mindestalter für das aktive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament oder mindestens das Alter von 16 Jahren erreicht haben. Das Wahlrecht oder die Eintragung in das Wählerverzeichnis für die Wahl zum Europäischen Parlament darf keine Voraussetzung dafür sein, eine Bürgerinitiative unterstützen zu können. Die Mitgliedstaaten müssen lediglich sicherstellen, dass der/die Unterzeichnende alt genug ist. Die Mitgliedstaaten müssen die Unterstützungsbekundungen ihrer Staatsangehörigen überprüfen, unabhängig von deren Wohnsitz.
Wenn ein Mitgliedstaat beschließt, das Mindestalter für die Unterstützung einer Bürgerinitiative herabzusetzen, oder wenn er beschließt, das Mindestalter für die Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament herabzusetzen (was zu einer Herabsetzung des Mindestalters für die Unterstützung einer Bürgerinitiative führt), muss er der Kommission diese Änderung unter Angabe des Datums der Anwendung mitteilen. Diese Mitteilung sollte vorzugsweise drei Monate im Voraus erfolgen, damit die Kommission und die Organisierenden die Möglichkeit haben, die Änderung in die entsprechenden Formulare aufzunehmen.
Informationen zu den Datenanforderungen: https://citizens-initiative.europa.eu/data-requirements_de
Übermittlung von Unterstützungsbekundungen zur Überprüfung
Allgemein
Die Organisierenden können bei jeder nationalen Behörde nur einen Antrag auf Überprüfung der Unterstützungsbekundungen pro Initiative stellen. Dies können sie nur dann, wenn sie die in der Verordnung vorgesehene Mindestzahl von Unterstützungsbekundungen gesammelt haben. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie in einem bestimmten Mitgliedstaat eine Mindestanzahl erreicht haben, damit dieser Mitgliedstaat die Überprüfung durchführen kann.
Die Kommission veröffentlicht das Enddatum der Sammlungsfrist im Register (zwölf Monate nach dem von den Organisierenden für den Beginn ihrer Sammlung festgelegten Datum). Obwohl die Sammlungsfrist zwölf Monate beträgt, können die Organisierenden beschließen, die Sammlung früher zu beenden (Artikel 8 Absatz 1). Die Organisierenden müssen dann innerhalb von drei Monaten nach diesem Datum ihre Überprüfungsanträge bei den nationalen Behörden einreichen.
Über das zentrale Online-Sammelsystem gesammelte Unterstützungsbekundungen werden von der Kommission über das Datenaustauschsystem (S-CircaBC) an die Behörden der Mitgliedstaaten weitergeleitet.
Auf Papier gesammelte Unterstützungsbekundungen müssen separat in Papierform oder in elektronischem Format (z. B. eingescannt als PDF oder JPEG) eingereicht werden. Dies kann über das Datenaustauschsystem geschehen.
Online gesammelte Unterstützungsbekundungen sind im oben genannten elektronischen Format einzureichen.
Die Organisierenden sind nicht dazu verpflichtet, die Unterstützungsbekundungen zu nummerieren, können dies aber tun.
Nutzung des Datenaustauschsystems der Kommission (betrieben über das System S-CircaBC)
Nutzen die Organisierenden das Datenaustauschsystem, gilt die dreimonatige Frist für die Einreichung des Überprüfungsantrags. Zu beachten ist, dass es nach der Einreichung durch die Organisierenden bis zu fünf Arbeitstage dauern kann, bis die Kommission die Übertragung abgeschlossen hat. Das Datum des Prüfantrags ist das Datum, an dem die Organisierenden die Einreichung angefordert haben.
Sobald die Kommission die Übermittlung abgeschlossen hat und die Dateien in S-CircaBC verfügbar sind, müssen die Mitgliedstaaten überprüfen, ob die Dateien in einem lesbaren Format vorliegen, und bestätigen den Organisierenden und der Kommission, dass die Dateien in ordnungsgemäßem Zustand eingegangen sind. Eine Empfangsbestätigung und der anschließende Schriftverkehr mit den Organisierenden erfolgt außerhalb des Datenaustauschsystems.
Es ist nicht auszuschließen, dass Organisierende, die S-CircaBC für die Einreichung ihrer in Papierform gesammelten Unterstützungsbekundungen nutzen, ihre Dateien im falschen Mitgliedstaats-Ordner in S-CircaBC ablegen. Da die Kommission keinen Zugang zu den darin enthaltenen Daten hat, kann sie dies nicht überprüfen. Wenn die Dateien mit dem öffentlichen Schlüssel des Mitgliedstaats verschlüsselt sind, bei dem die Unterstützungsbekundungen eigentlich hätten eingereicht werden sollen, kann der Mitgliedstaat, der diese Dateien irrtümlich erhält, sie nicht lesen. Ein Zugriff ist nur möglich, wenn auch die Dateien falsch, also mit dem öffentlichen Schlüssel dieses irrtümlich adressierten Mitgliedstaats, verschlüsselt sind. In beiden Fällen muss die Behörde des Mitgliedstaats so schnell wie möglich die Organisierenden und die Kommission unterrichten und die Dateien im Einvernehmen mit den Organisierenden löschen.
Praktische Anweisungen zum Ablauf der Überprüfung über das Datenaustauschsystem erhalten die Mitgliedstaaten in einem sicheren Bereich in S-CircaBC.
Die Behörden der Mitgliedstaaten werden darauf hingewiesen, dass
- sie über eine Schlüsselverwaltung für den Zugriff auf die Dateien in S-CircaBC verfügen müssen (einschließlich der Zuweisung der Zugriffs- und Nutzungsrechte für die Schlüssel und der Versionsverwaltung), um sicherzustellen, dass alle Schlüssel vor unbefugtem Zugriff geschützt sind,
- sie an den Tests der S-CircaBC-Verfahren teilnehmen, die von der Kommission zweimal im Jahr organisiert werden; dazu zählen auch die Tests zur Gültigkeit der Schlüssel (und ihrer Versionen), die für den Zugriff auf die von der Kommission oder den Organisierenden hochgeladenen Dateien verwendet werden,
- sie eine automatische Benachrichtigung von S-CircaBC erhalten, sobald die Dateien zum Download bereitstehen. Anschließend müssen sie sicherstellen, dass die Überprüfung innerhalb des in der Verordnung vorgeschriebenen Zeitrahmens durchgeführt wird.
Überprüfung von Unterstützungsbekundungen
Die Behörden der Mitgliedstaaten müssen innerhalb von drei Monaten nach Eingang der Unterstützungsbekundungen geeignete Kontrollen gemäß den nationalen Rechtsvorschriften und der nationalen Praxis durchführen, um diese zu überprüfen (Artikel 12 Absatz 4). Auf dieser Grundlage ermitteln und bescheinigen sie die Anzahl der gültigen Unterstützungsbekundungen. Die Ausstellung der Bescheinigung ist kostenlos.
Die Behörden der Mitgliedstaaten müssen die Unterstützungsbekundungen in einer der EU-Amtssprachen akzeptieren. Der Inhalt der im Formular angegebenen Initiative muss jedoch mit der Sprache des im Register der Europäischen Bürgerinitiativen veröffentlichten Textes übereinstimmen.
Die Behörden der Mitgliedstaaten sind nicht dazu verpflichtet, die Echtheit der in Papierform gesammelten Unterschriften zu prüfen, sondern nur deren Kohärenz mit den übermittelten personenbezogenen Daten.
Da die Überprüfung rechtliche Auswirkungen hat, die vor Gericht angefochten werden könnten, müssen bestimmte Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden, insbesondere wenn Stichproben verwendet werden.
- Stichprobenumfang: Die Behörden der Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass sie eine statistisch gültige Stichprobe auswählen. Das bedeutet, eine Stichprobe, die ausreichend groß und repräsentativ ist und gegebenenfalls unterschiedliche Risikoniveaus berücksichtigt (z. B. ein höheres Risiko bei Unterstützungsbekundungen, die über einen bestimmten Kanal gesammelt wurden). Dazu sollten sie sich für eine Fehlermarge und ein Konfidenzniveau entscheiden, die sicherstellen, dass die Ergebnisse so genau wie möglich sind. Sie sollten auch prüfen, ob eine Schichtung der Grundgesamtheit vor der Probenahme notwendig ist, z. B. im Hinblick auf mögliche Erhebungsmethoden, insbesondere wenn der Verdacht besteht, dass bestimmte Partien von Unterstützungsbekundungen weniger zuverlässig sind.
- Falsche Fehler: Bestimmte geringfügige Fehler oder Änderungen sollten nicht zur Ungültigkeit der Unterstützungsbekundungen führen, wenn es keinen Hinweis oder Verdacht auf Betrug gibt (z. B. wenn der/die Unterzeichnende einen echten Fehler[1] gemacht oder geringfügige Informationen[2] ausgelassen hat, die keinen Zweifel an der Echtheit der Unterstützungsbekundung aufkommen lassen oder die Behörden nicht daran hindern, die Person zu identifizieren), oder wenn der/die Unterzeichnende den Wohnsitz seit der Unterzeichnung der Initiative gewechselt hat. Solche Fehler oder Änderungen können unter der Annahme berücksichtigt werden, dass ein gewisser Prozentsatz der für ungültig erklärten Unterstützungsbekundungen eigentlich gültig ist. Im Falle einer automatisierten Überprüfung ist es sinnvoll, die abgelehnten Unterstützungsbekundungen manuell zu überprüfen, um solche falschen Fehler zu erkennen.
- Im Zweifelsfall: Bei der Extrapolation der Stichprobenergebnisse auf die Grundgesamtheit sollten die Behörden der Mitgliedstaaten den Organisierenden einen Vertrauensvorschuss gewähren, indem sie die untere Schwelle des Konfidenzniveaus wählen (d. h. das Intervall, das sich aus der Addition und Subtraktion der Fehlermarge des Ergebnisses ergibt).
Es ist davon auszugehen, dass bei der Überprüfung eine bestimmte Anzahl von Unterstützungsbekundungen nicht validiert wird. Organisierende werden daher nachdrücklich ermutigt, deutlich mehr als die geforderte eine Million Unterstützungsbekundungen zu sammeln.
Liegen mehrere Unterstützungsbekundungen des-/derselben Unterzeichnenden vor, so sollte eine von ihnen als gültig betrachtet werden, anstatt alle für ungültig zu erklären.
Gemäß der Verordnung sind die Mitgliedstaaten lediglich dazu verpflichtet, die Kohärenz der von den Unterzeichnenden gelieferten Daten zu überprüfen, nicht aber deren Willen, eine Initiative zu unterstützen. Das bedeutet, dass es allgemein ausreichend ist, wenn Bürger*innen ein Formular für eine Unterstützungsbekundung in Papierform oder elektronisch ausfüllen, und nicht ein zweites Mal tätig werden müssen, indem sie in Schriftverkehr involviert werden. Hat eine zuständige Behörde jedoch den begründeten Verdacht, dass aufgrund von Unstimmigkeiten in den übermittelten Daten ein möglicher Betrug vorliegt, der die Unterstützungsbekundungen ungültig machen würde, kann die Behörde zusätzliche Prüfungen vornehmen. Dazu gehören das Versenden von elektronischen Nachrichten oder Briefen an die betreffenden Personen, um zu überprüfen, ob die Unterstützungsbekundungen tatsächlich von diesen Personen oder etwa von einem unbefugten Dritten vorgelegt wurden. Eine positive Antwort kann in einem solchen Fall die ansonsten ungültige Unterstützungsbekundung „entschärfen“. Eine negative Antwort reicht aus, um die Unterstützungsbekundung für ungültig zu erklären. Reagiert der/die Unterzeichnende nicht, muss die Unterstützungsbekundung auf der Grundlage der ursprünglichen Bewertung der Dateninkonsistenz für ungültig erklärt werden.
Die Mitgliedstaaten müssen das Muster in Anhang VI verwenden (Bescheinigung über die Anzahl der gesammelten Unterstützungsbekundungen). Außerdem wird ihnen empfohlen, zusätzliche Angaben zur Prüfmethode und zu den Ergebnissen machen. Diese zusätzlichen Informationen (z. B. Gründe für die Nichtvalidierung bestimmter Unterstützungsbekundungen und verfügbare Rechtsbehelfe) sind in einem gesonderten Dokument anzugeben. Ergibt die Überprüfung eine unverhältnismäßig hohe Zahl ungültiger Unterstützungsbekundungen, sollten die Behörden der Mitgliedstaaten in Anhang IV oder in einem zusätzlichen Dokument nach Möglichkeit angeben, welche Probleme oder Unregelmäßigkeiten ermittelt wurden, z. B. mehrere Unterstützungsbekundungen von ein und demselben Unterzeichnenden, fehlende persönliche Angaben oder andere Fehler, die es der Behörde unmöglich machen, die unterzeichnende Person zu identifizieren, unstimmige persönliche Angaben im Formular, unleserliche Unterstützungsbekundungen auf Papier oder Betrug. Falls zutreffend, sind auch durchgeführte zusätzliche Prüfungen anzugeben. Die Mitgliedstaaten sollten die Kommission bei Auftreten solcher Probleme informieren, damit die gewonnenen Erfahrungen weiterverbreitet und in diese Leitlinien übernommen werden können.
Kontaktstellen auf nationaler Ebene
Jeder Mitgliedstaat muss eine oder mehrere Kontaktstellen einrichten, um Organisierende über den rechtlichen Rahmen und die praktischen Aspekte der Europäischen Bürgerinitiative zu informieren und zu unterstützen, unter anderem:
- Informationen und Hinweise zu Zertifizierungs- und Überprüfungsverfahren,
- Informationen über die geltenden nationalen Rechtsvorschriften, einschließlich der Gründung von juristischen Personen, oder Verweise auf Behörden, die Auskunft darüber geben können,
- Informationen über Datenschutz oder Verweise auf Behörden, die Auskunft darüber geben können.
Von den Kontaktstellen wird auch erwartet, dass sie in Zusammenarbeit mit der Kommission und ihren Vertretungen zur Sensibilisierung für die Europäische Bürgerinitiative beitragen. Die Kontaktstellen werden gebeten, das von der Kommission in allen EU-Amtssprachen auf dem Portal zur Europäischen Bürgerinitiative (https://citizens-initiative.europa.eu/spread-word/communication-material_de) zur Verfügung gestellte Material zu nutzen.
[1] Der/die Unterzeichnende hat beispielsweise eine Nummer angegeben, die einem anderen als dem genannten Ausweisdokument entspricht (z. B. Reisepassnummer anstelle der Personalausweisnummer).
[2] Zum Beispiel die Hausnummer oder die Postleitzahl, wenn die Adresse erforderlich ist.
